近年来，从浙江“最多跑一次”改革到广东“强镇扩权”实践，从四川“镇街合一”探索到江苏“区界调整”试点，行政区划调整的改革浪潮在全国多地涌动。其中，镇街合并作为基层行政架构优化的“先手棋”，已在全国范围内推开超过10年，累计减少乡镇街道建制近万个；而区县合并作为更高层级的行政改革，虽屡屡被提及、引发热议，却始终停留在“零星试点”阶段。从镇街合并到区县合并，这中间究竟隔着多少道“坎”？改革的逻辑链条如何延伸？未来又需要突破哪些深层障碍？

一、镇街合并：基层改革的“十年探索”与成效沉淀

镇街合并并非新鲜事。早在2004年，民政部就启动了“乡镇撤并”工作，核心目标是解决基层政权“数量过多、规模过小、资源分散”的问题。截至2023年，全国乡镇街道数量从2004年的4.4万个减少至3.2万个，缩减比例达27%，其中浙江、江苏、广东等经济发达省份的乡镇数量甚至减少了一半以上。这场持续十年的改革，本质上是对基层行政资源的“存量重组”，其成效与经验为更高层级的区县合并提供了重要参照。

1. 镇街合并的“底层逻辑”：破解“小马拉大车”困境

在改革前，基层政权的“碎片化”问题十分突出。以中西部某县为例，2010年时全县共有32个乡镇，平均每个乡镇人口不足3万人，面积不足50平方公里，其中最小的乡仅8000人、18平方公里。这种“麻雀虽小、五脏俱全”的行政架构，导致三大困境：资源浪费——每个乡镇都要配备党委政府、人大政协等全套班子，财政供养人员占比过高，某县乡镇行政编制空转率达40%，却“无钱办事、无人干事”；服务低效——乡镇规模过小，难以支撑学校、医院、养老院等公共服务设施，群众办事“跑断腿”，某山区乡镇群众到县城办事往返需4小时；发展受限——单个乡镇资源有限，难以形成产业集聚，某农业县32个乡镇各有“特色产业园”，却因规模太小无法吸引企业入驻，最终全部沦为“僵尸园区”。

镇街合并正是通过“物理整合”催生“化学反应”。通过将人口少、面积小、资源弱的乡镇并入中心镇，实现“三个集中”：行政资源集中——合并后的乡镇领导班子精简30%-50%，财政资金统一调配，某县合并后乡镇平均可用财力增长40%；公共服务集中——中心镇的教育、医疗资源辐射范围扩大，某省合并后乡镇卫生院平均服务人口从1.2万增至2.5万，设备利用率提升35%；发展要素集中——土地、产业等资源统一规划，某市将12个小乡镇合并为3个中心镇后，整合出20平方公里产业用地，成功引进2个百亿级项目。

2. 改革的“边界与尺度”：并非“越大越好”

镇街合并并非一蹴而就，更不是“越大越好”。十年探索中，各地逐渐形成了“三不合并”原则：不搞“一刀切”——对边疆民族地区、山区海岛等特殊区域，保留必要的小乡镇，确保治理半径合理，西藏、青海等地乡镇平均面积仍保持在1万平方公里以上；不突破“服务半径”——合并后乡镇政府驻地到最远行政村的车程原则上不超过1.5小时，避免群众办事“更远更难”；不牺牲“基层活力”——通过“放权赋能”向合并后的乡镇下放审批、执法等权限，防止“权力上收、责任下推”。浙江“最多跑一次”改革中，80%的政务服务事项实现乡镇“就地办理”，正是镇街合并与“放权赋能”协同推进的结果。

二、区县合并：从“零星试点”到“时代命题”的现实需求

如果说镇街合并是“基层减负”的必答题，那么区县合并则是“区域协调”的加分题。随着我国城镇化率突破65%，城市群、都市圈成为发展主形态，传统“县级行政区划”与“高质量发展”之间的矛盾日益凸显。区县合并的呼声，本质上是对“行政壁垒”破除的期待，是对“资源优化配置”的渴望。

1. 区县合并的“现实动因”：破解“同质化竞争”与“资源内耗”

当前，区县层面的“行政分割”已成为制约区域发展的“隐形墙”。同城不同权——在许多省会城市，市辖区与周边县“咫尺天涯”，某省会城市主城区与下辖县仅一河之隔，但居民医保报销比例相差15%，子女入学需提供“满1年居住证+6个月社保”，导致“跨河上班、回家就医”成为常态；产业同质化——相邻区县为争夺GDP，竞相出台优惠政策，某城市群内3个相邻区县同时规划“新能源汽车产业园”，最终因土地、人才分散，无一形成完整产业链；资源内耗——基础设施重复建设，某市两个相邻区县各自建设污水处理厂，实际处理量均不足设计能力的50%，却因“行政归属”无法并网运营。

区县合并的“试点案例”已证明其价值。2011年，安徽省巢湖市撤销地级市建制，下辖的居巢区、庐江县等“一区四县”分别划归合肥、芜湖、马鞍山三市。其中，庐江县并入合肥后，合肥GDP次年突破4000亿元，庐江县自身获得的财政转移支付增长3倍，基础设施投资增速连续5年保持20%以上。2016年，四川省资阳市与简阳市合并，简阳由县级市划归成都代管，成都天府国际机场落地简阳，带动当地GDP从2016年的380亿元增至2023年的1200亿元，成为“区县合并+都市圈发展”的典范。

2. 改革的“深层逻辑”：从“行政主导”到“功能导向”

与镇街合并“减机构、减人员”的直接目标不同，区县合并的核心是重构区域发展格局。其逻辑起点已从“行政层级精简”转向“空间功能优化”：适应都市圈发展——在京津冀、长三角、粤港澳等城市群，核心城市与周边区县的“边界”逐渐模糊，合并可打破“一亩三分地”思维，实现规划、产业、交通“一张图”；提升中心城市能级——对重庆、成都、武汉等“国家中心城市”，通过合并周边区县可拓展发展空间，增强辐射带动能力，重庆2011年合并万州、涪陵等区县后，城区面积扩大2倍，GDP突破1万亿元；促进区域均衡发展——对东西部差距、城乡差距较大的地区，合并可实现“以强带弱”，浙江杭州市合并淳安县（原省级贫困县）后，通过“生态补偿+产业转移”，淳安县GDP从2012年的150亿元增至2023年的450亿元，城乡居民收入比降至1.8:1。

三、从镇街到区县：改革路上的“三重坎”与“破局之策”

尽管区县合并的需求迫切、试点成功，但从“镇街合并”到“区县合并”，绝非简单的“层级升级”，而是涉及权力调整、利益分配、文化融合的“系统工程”。当前，至少有三重“坎”需要跨越。

1. 第一重坎：行政体制的“层级固化”与“权力博弈”

区县合并首先面临的是“行政层级”障碍。我国宪法规定，行政区划“应当保持稳定”，确需调整需经国务院批准。这意味着区县合并的“决策权”在中央，而地方政府往往缺乏主动性。利益博弈是核心阻力：合并后，原区县的党政领导班子、机构编制、财政税收如何分配？某省曾推动两个地级市合并，但因“市委书记职数减少1个、市政府部门合并精简20%”，遭遇强烈阻力，最终搁置。财政分割也是难题：我国实行“分税制”，区县作为“一级财政”，拥有独立的税收留成和转移支付资格，合并后可能导致“富县”补贴“穷县”，某经济强县与周边农业县合并方案中，强县需每年拿出10亿元财政补贴农业县，引发强县干部群众“被掏空”的担忧。

破局之策在于“顶层设计+利益平衡”。一方面，中央需明确区县合并的“负面清单”和“鼓励方向”，对都市圈核心区、人口流失区、生态功能区等不同类型区域，制定差异化合并政策；另一方面，建立“利益共享机制”，通过“税收分成基数保留3-5年”“转移支付倾斜”“干部职数过渡期”等方式，减少合并阻力。浙江杭州与绍兴部分区县合并时，约定“合并后5年内，原绍兴区县税收留成比例提高5个百分点”，有效缓解了利益矛盾。

2. 第二重坎：社会民生的“服务半径”与“心理认同”

区县合并不仅是“行政合并”，更是“社会融合”。与镇街合并“群众感知弱”不同，区县合并直接涉及数百万群众的“衣食住行”：公共服务能否均等化？合并后，原县居民能否享受市辖区的教育、医疗、社保政策？某市合并后，原县居民发现“医保目录比市区少50种”“中考录取分数线比市区高30分”，引发群体性上访。心理认同能否形成？长期形成的“地域文化”差异难以消除，某省两个历史渊源不同的县合并后，群众仍互称“外地人”，甚至出现“子女跨区上学被歧视”现象，导致社会矛盾。

破局之策在于“民生优先+文化融合”。合并前需制定“公共服务均等化时间表”，明确教育、医疗、社保等政策并轨的“过渡期”（一般不超过3年），避免“一刀切”。安徽巢湖合并后，合肥对原巢湖市居民实行“医保目录3年逐步并轨”“中考分数线2年统一”，赢得群众支持。同时，通过“文化共建”增强认同，如重庆合并万州、涪陵后，打造“三峡文化共同体”，举办“三峡文化节”，促进不同区域群众的心理融合。

3. 第三重坎：区域发展的“功能定位”与“规模效应”

区县合并不是“越大越好”，而是“越优越好”。如果合并后缺乏清晰的功能定位，可能导致“1+1<2”的负面效应。规模不经济风险：某些人口流失严重的地区，合并后区县面积过大、管理半径过长，反而降低治理效率，某西部县合并周边2个县后，面积从3000平方公里增至8000平方公里，县政府到最远乡镇车程达4小时，出现“管不到、管不好”问题。产业同质化加剧：若合并前未进行产业规划，可能导致“低水平重复建设”，某市两个以纺织业为主的区县合并后，产能过剩反而加剧，企业利润率下降15%。

破局之策在于“规划引领+错位发展”。合并前需开展“区域发展评估”，明确各区县的功能定位（如“核心服务区”“先进制造区”“生态保护区”），避免“眉毛胡子一把抓”。江苏苏州合并吴江、吴中区后，明确吴江聚焦“先进制造业”，吴中区聚焦“文化旅游与现代服务业”，形成互补格局，合并后GDP年均增长8.5%。同时，建立“跨区域协调机制”，如“联合招商委员会”“产业协同基金”，确保资源向优势领域集中。

四、未来展望：区县合并的“时间表”与“路线图”

从镇街合并到区县合并，改革的“接力棒”正在传递。尽管面临诸多挑战，但随着新型城镇化、区域协调发展战略的深入推进，区县合并的“窗口期”正在到来。未来5-10年，区县合并可能呈现“三大趋势”。

1. 合并范围：“重点突破”而非“全面开花”

区县合并不会“一刀切”推进，而是聚焦“三类区域”：都市圈核心区——长三角、粤港澳等城市群的“紧密联系圈”，如上海与苏州、广州与佛山的相邻区县，可能率先试点合并；人口流失区——东北、西北等人口持续流出的地区，通过合并“瘦身强体”，某东北省份计划将现有50个县（市、区）合并为35个，已上报国务院审批；生态功能区——三江源、南水北调水源地等生态敏感区，通过合并统一管理，实现“生态保护+民生改善”双赢。

2. 改革路径：“试点先行”与“法治保障”

区县合并将延续“试点-总结-推广”的改革方法论。未来可能选择3-5个典型区域开展“综合改革试点”，赋予试点省份更大的改革自主权，如“合并审批权下放”“机构编制自主调整”等。同时，加快《行政区划管理条例》修订，明确区县合并的“程序规范”“利益补偿机制”“群众参与渠道”，避免“拍脑袋决策”。

3. 终极目标：“治理现代化”而非“层级精简”

区县合并的最终目的，不是减少行政层级，而是实现“治理体系和治理能力现代化”。通过合并，构建“规模适度、权责清晰、服务高效”的区县行政体系，让群众“办事更方便、生活更舒心、发展更有获得感”。从镇街合并的“减法”到区县合并的“乘法”，这场改革的深层逻辑，始终是“以人民为中心”的发展思想。

结语：改革之路，道阻且长，行则将至

从镇街合并到区县合并，是行政区划调整的“纵向深化”，也是国家治理现代化的“必然要求”。十年镇街合并，为我们积累了“资源整合”“放权赋能”“民生优先”的宝贵经验；而区县合并的探索，则需要更大的政治勇气、更精细的制度设计、更包容的社会心态。改革的路上，没有“一劳永逸”的方案，只有“久久为功”的坚持。当行政壁垒被打破，当资源要素自由流动，当群众获得感实实在在，从镇街到区县的改革“接力”，必将为中国式现代化注入更强动力。这条路或许漫长，但方向已经明确——行则将至，未来可期。

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